Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (KPJM)

Artikel ini saya ambil dari KTTA saya. Silahkan dibaca semoga dapat menambah pengetahuan.
PENGERTIAN KERANGKA PENGELUARAN JANGKA MENENGAH 

Parhusip (2018:960) dalam jurnalnya menyatakan bahwa Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (KPJM)/Medium-Term Expenditure Framework sebenarnya sudah mulai dikenal sejak tahun 1980-an, namun baru mulai berkembang sejak tahun 1990-an. Setidaknya ada dua alasan mengapa berbagai negara mengadopsi KPJM dalam sistem penganggaran mereka: (1) untuk low-middle income country, adopsi KPJM merupakan prasyaratan yang diberikan donor kepada mereka selaku peminjam untuk menjamin adanya komitmen sumber daya atas kebijakan; dan (2) untuk high-income country, KPJM digunakan untuk mendukung pencapaian target-target anggaran, memperbaiki prioritas pengeluaran dan menyokong kinerja pemerintahan yang lebih baik. Demikian juga di Indonesia, KPJM telah diadopsi dalam pengelolaan anggaran publik.

Menurut Bhajan S. Grewal (2005) sebagaimana dikutip Sulistia Suwondo dalam jurnalnya, KPJM didefinisikan sebagai berikut:

An MTEF is a multiyear system for managing public expenditure so that the goals of fiscal policy can be achieved. Under an MTEF, the focus of budgetary authority is extended to the same medium term (3-5 years) over which the key target of fiscal consolidation (i.e. eductions in fiscal deficits and debt) are achievable.

Dari definisi tersebut, KPJM dapat diartikan sebagai pendekatan penganggaran dengan perspektif lebih dari satu tahun anggaran atau multiyear. Kerangka anggaran diperpanjang menjadi jangka menengah (3 – 5 tahun).

Sejalan dengan hal tersebut, Kementerian Perencanaan dan Pembangunan Nasional (2009:11) menyebutkan bahwa KPJM merupakan pendekatan yang digunakan oleh pembuat kebijakan untuk memotret implikasi kebijakan yang disusun dan ditetapkan saat ini terhadap besaran anggaran yang akan ditimbulkan pada tahun-tahun berikutnya. Kebijakan publik tersebut dapat diartikan sebagai tindakan-tindakan yang dilakukan oleh pemerintah yang merupakan pelaksanaan dari serangkaian keputusan yang memuat petunjuk-petunjuk pelaksanaan.

KPJM merupakan ekstrapolasi dari suatu kebijakan-kebijakan dan anggaran ke dalam suatu periode tahun tertentu, dalam hal ini umumnya tiga sampai lima tahun. Fokus dari mekanisme tersebut adalah untuk menunjukkan dampak dalam jangka menengah dari suatu kebijakan dan pengeluaran-pengeluaran pemerintah. 

Dari semua uraian di atas, KPJM dapat diartikan sebagai pendekatan penganggaran dengan perspektif jangka menengah yang memberikan keterkaitan antara kebijakan dan anggaran tahun yang direncanakan dengan tahun-tahun berikutnya sehingga terjadi kesesuaian antara kebijakan dan anggaran berjalan dengan yang akan datang dalam periode KPJM

MANFAAT DAN TUJUAN KPJM 

Tidak seperti penganggaran tradisional yang penyusunan anggarannya bersifat tahunan, KPJM memberikan perspektif jangka menengah. Di dalam KPJM di samping disusun anggaran untuk tahun berikutnya juga disusun prakiraan anggaran untuk beberapa tahun ke depan (forward estimate) tergantung periode KPJM. Prakiraan anggaran periode-periode berikutnya dimaksudkan untuk memberikan kepastian atas ketersediaan sumber daya. Sejalan dengan hal tersebut Diamond (2006) sebagaimana dikutip Bilmar Parhusip menyatakan bahwa meningkatkan kepastian atas sumber daya (resource certainty) adalah salah satu manfaat yang dapat diperoleh dengan menerapkan perspektif jangka menengah terhadap penganggaran. Komitmen penyediaan sumber daya tersebut selanjutnya akan mewujudkan adanya kesinambungan fiskal.

Penerapan pendekatan KPJM juga dapat meningkatkan kualitas perencanaan penganggaran. KPJM mengubah pola penganggaran yang sebelumnya menggunakan “Zero Based Budgeting” menjadi “Rolling Budget” atau anggaran bergulir. Disebut bergulir karena tahun pertama dari Prakiraan Maju (forward estimate) suatu periode KPJM akan menjadi tahun anggaran berjalan pada periode KPJM berikutnya. Dengan keadaan demikian, akan terjadi kesesuaian antara anggaran berjalan dengan periode KPJM sebelumnya, dan dapat diketahui adanya perubahan-perubahan sebagai akibat adanya kebijakan baru ataupun adanya penyesuaian-penyesuaian parameter.

Komitmen penyediaan anggaran yang berasal dari Prakiraan Maju serta kesesuaian anggaran antar periode yang tercipta dalam KPJM akan meningkatkan fokus yang lebih baik terhadap kebijakan prioritas. Di dalam pemerintahan, terdapat kebijakan publik yang capaiannya tidak bisa hanya dalam satu tahun anggaran. Salah satunya adalah kebijakan yang terkait dengan belanja investasi, yang pelaksanaannya melebihi satu tahun anggaran atau bersifat multiyear. Diperlukan kerangka yang lebih panjang untuk mencapai capaian atau sasaran kebijakan tersebut. Kerangka tersebut harus menjamin ketersediaan anggaran dan kesesuaian anggaran, yaitu keterkaitan kebijakan dan penganggarannya antar periode KPJM. Tanpa adanya perspektif jangka menengah dan kesesuaian anggaran yang dituangkan dalam Prakiraan Maju, fokus kebijakan akan sulit terwujud sehingga sasaran kebijakan akan sulit tercapai.

Bappenas (2017) dalam presentasinya tentang sinkronisasi perencanaan dan penganggaran memberikan fakta dan contoh permasalahan deviasi perencanaan dan penganggaran. Salah satu contoh tersebut adalah: Bandara Kualanamu semula direncanakan dibangun selama 5 tahun dengan anggaran Rp2,05 triliun. Adanya perubahan rencana dan alokasi anggaran menyebabkan pembangunan tertunda menjadi 7 tahun dengan anggaran yang meningkat menjadi Rp3,3 triliun. Perkuatan implementasi KPJM diharapkan dapat memberikan solusi atas permasalahan deviasi perencanaan dan penganggaran tersebut. 

Manfaat yang dapat diperoleh dari implementasi KPJM sejalan dengan Maksud dan tujuan dilakukannya KPJM sebagaimana disebutkan dalam lampiran II PMK No. 142/PMK.02/2018 Pedoman Penyusunan Prakiraan Maju dan Reviu Angka Dasar sebagai berikut:

1.      Melakukan alokasi sumber daya yang optimal pada tingkat harga dan teknologi tertentu dalam jangka menengah (allocative efficiency);

2.      Meningkatkan kualitas perencanaan penganggaran; (to improve quality of planning);

3.      Membuat fokus yang lebih baik terhadap kebijakan prioritas; (best policy option);

4.      Meningkatkan disiplin fiskal (fiscal discipline); dan 

5.   Menjamin adanya kesinambungan fiskal (fiscal sustainability)
PRINSIP KERJA KPJM

KPJM merupakan sebuah pendekatan penganggaran berdasarkan kebijakan yang dilakukan dalam perspektif lebih dari satu tahun anggaran dengan mempertimbangkan implikasi anggaran yang dibutuhkan pada tahun berikutnya yang dituangkan dalam Prakiraan Maju. Bappenas (2009:8) menyatakan Pada dasarnya ada 3 (tiga) unsur yang menjadi prinsip kerja KPJM, yaitu:
1. Pendekatan Top-Down dalam menentukan besaran sumber daya anggaran (resource envelope) yang berperan sebagai batas pendanaan tertinggi bagi setiap institusi/sektor pemerintahan. 
2. Pendekatan Bottom-Up dalam melakukan estimasi kebutuhan sumber daya anggaran, baik kebutuhan anggaran di tahun ini maupun dalam jangka menengah, untuk membiayai kebijakan yang tengah dilakukan saat ini dan akan terus dilaksanakan beberapa tahun kedepan sesuai dengan amanat perencanaan yang telah diputuskan. 
3. Kerangka kerja anggaran yang menghasilkan kesesuaian antara kebutuhan dan ketersediaan sumber daya anggaran dalam jangka menengah.
CARA KERJA KPJM

KPJM merupakan pendekatan penganggaran dengan perspektif jangka menengah. Tidak seperti penganggaran tradisional yang anggarannya disusun hanya untuk satu tahun, KPJM memproyeksikan anggarannya melampaui anggaran tahun berikutnya sampai tiga tahun ke depan.

KPJM menyusun prakiraan maju sampai tahun ketiga untuk memproyeksikan pengeluarannya pada tahun-tahun mendatang. Setelah anggaran ditetapkan, tahun pertama dari prakiraan maju akan menjadi baseline bagi anggaran tahun berikutnya. Kemudian prakiraan maju tahun ketiga yang sudah bergesar menjadi prakiraan maju tahun kedua akan disusun lagi yang baru. 

Cara kerja KPJM

Pada tahun berjalan 2017 selain disusun anggaran untuk tahun 2018 juga disusun prakiraan maju tiga tahun ke depan. Selanjutnya pada saat memasuki tahun 2018, rencana anggaran untuk tahun 2019 diambil dari prakiraan maju yang telah disusun sebelumnya di dokumen anggaran tahun 2018.

Prakiraan maju pada dasarnya merepresentasikan implikasi pengeluaran anggaran untuk sebuah kebijakan pada masa-masa yang akan datang. Jika tidak ada kebijakan baru (new initiate) ataupun penyesuaian-penyesuaian lain seperti standar biaya baru atau indeks volume yang akan dipergunakan maka prakiraan maju tersebut ditetapkan sebagai alokasi anggarannya. Prakiraan maju hanya menghitung biaya-biaya dari seluruh program yang berjalan tetapi tidak termasuk pengeluaran tambahan untuk program-program baru pada tahun anggaran berikutnya. Oleh karena itu, prakiraan maju dapat disebut sebagai baseline anggaran untuk tahun-tahun mendatang sebelum dilakukan pemutakhiran.